Glücksspielstaatsvertrag 2021: was seitdem gilt

In Kraft seit

01.07.2021 alle 16 Länder

GGL voll zuständig

01.01.2023 Sitz Halle (Saale)

Kanalisierungsquote

77,03 % der Bruttospielerträge

Zweiter ÄndStV in Kraft

01.07.2026 beschlossen 26.03.2026

Was der Vertrag geändert hat

Bis zum 30. Juni 2021 gab es in Deutschland für Online-Casinospiele und virtuelle Automatenspiele keinen Erlaubnisweg. Das Angebot existierte trotzdem, es kam aus dem europäischen Ausland, und die Rechtslage war so unklar, dass sie über Jahre Gerichte beschäftigt hat. Der Staatsvertrag beendet diesen Zustand nicht dadurch, dass er verbietet, sondern dadurch, dass er einen Weg in die Legalität öffnet — unter Bedingungen, die der Gesetzgeber selbst als eng bezeichnet.

Vier Dinge sind neu und prägen den Markt bis heute. Erstens: Virtuelle Automatenspiele, Online-Poker und Sportwetten sind erlaubnisfähig, jede Spielform getrennt. Zweitens: Ein bundesweites Sperrsystem, gegen das jeder erlaubte Anbieter vor der Teilnahme abgleichen muss. Drittens: ein anbieterübergreifendes Einzahlungslimit, durchgesetzt über eine zentrale Datei. Viertens: harte Grenzen im Spiel selbst — Einsatzhöhe, Mindestspieldauer, Autoplay-Verbot, Jackpotverbot, Verbot des Parallelspiels.

Dass diese vier Punkte zusammengehören, ist der eigentliche Konstruktionsgedanke. Eine Erlaubnis ohne Sperrsystem wäre eine Marktöffnung; ein Sperrsystem ohne Erlaubnis wäre nicht durchsetzbar.

Kanalisierung: die Rechnung, auf der alles steht

§ 1 des Staatsvertrags nennt die Ziele: das Entstehen von Glücksspielsucht verhindern, den natürlichen Spieltrieb in geordnete Bahnen lenken, Jugend- und Spielerschutz gewährleisten, Betrug und Folgekriminalität abwehren. Das zweite dieser Ziele ist die Kanalisierung, und sie ist eine Wette.

Die Wette lautet: Wenn das erlaubte Angebot streng genug reguliert ist, schützt es; wenn es zugleich attraktiv genug bleibt, wandern die Spielenden nicht zum nicht erlaubten Angebot ab. Jede einzelne Auflage im Vertrag ist eine Position auf dieser Skala, und jede Debatte über Lockerung oder Verschärfung führt an diesen Punkt zurück.

Ob die Rechnung aufgeht, lässt sich seit kurzem mit einer amtlich veröffentlichten Zahl beschreiben. Der Tätigkeitsbericht 2025 der Gemeinsamen Glücksspielbehörde, veröffentlicht am 3. Juli 2026, nennt eine Kanalisierungsquote von 77,03 Prozent und damit einen Schwarzmarktanteil von 22,97 Prozent der Bruttospielerträge. Diese Zahl ist mit zwei Einschränkungen zu lesen: Sie beruht auf einer von der Behörde beauftragten Studie mit einem Online-Panel von 2.000 Befragten und Daten aus 2024, und der Bericht weist keine eigenen Schwarzmarktzahlen für 2025 aus. Der Branchenverband DOCV hält die Angaben für zu konservativ und sieht die Kanalisierung näher bei 50 Prozent.

Beide Seiten haben ein Interesse an ihrer Zahl, und keine der beiden Zahlen lässt sich unabhängig nachrechnen. Das gehört zur ehrlichen Darstellung dieses Themas dazu.

Was der Vertrag regelt und was er den Ländern lässt

Der Staatsvertrag ist kein Bundesgesetz, sondern eine Vereinbarung der sechzehn Länder, die jedes Land durch ein Zustimmungsgesetz in Landesrecht überführt. Dass er bundesweit einheitlich gilt, ist deshalb eine Folge der Gleichlautung, nicht der Gesetzgebungskompetenz. An zwei wichtigen Stellen hat man auf Einheitlichkeit bewusst verzichtet.

Die erste ist § 2 Absatz 2 und betrifft die Spielbanken. Für sie gelten aus dem Staatsvertrag nur die §§ 1 bis 3, § 4 Absätze 1 bis 4, die §§ 5, 6, 7 bis 8d, § 20 und § 23 sowie der Zehnte Abschnitt. Alles Übrige regeln die Landes-Spielbankgesetze: wie viele Häuser es gibt, wer sie betreibt, welche Spiele angeboten werden, was der Eintritt kostet, wann geöffnet ist und wie die Spielbankabgabe bemessen wird. Bundesweit vereinheitlicht sind im Kern die Ziele, die Werbung, das Sozialkonzept, die Aufklärungspflichten, das Sperrsystem und die Sperrdatei. Deshalb wird am Eingang jeder Spielbank der Ausweis kontrolliert: Das ist keine Hausregel, sondern § 8 Absatz 3.

Die zweite Stelle ist § 22c und betrifft die Online-Casinospiele. Die Länder können solche Angebote für ihr jeweiliges Gebiet selbst veranstalten — durch eine juristische Person des öffentlichen Rechts oder über Konzessionen, und zwar höchstens so viele Konzessionen, wie nach dem jeweiligen Landes-Spielbankgesetz mit Stand 17. Januar 2020 Spielbankkonzessionen hätten erteilt werden können. Diese Angebote sind von der Zuständigkeit der Gemeinsamen Glücksspielbehörde ausdrücklich ausgenommen.

Daraus ergibt sich die Trennlinie, an der sich im Alltag die meisten Missverständnisse entzünden: Virtuelle Automatenspiele, die klassischen Bankhaltertischspielen entsprechen — insbesondere Roulette, Black Jack oder Baccara —, sind im Rahmen einer GGL-Erlaubnis unzulässig. Wer sie online anbieten will, braucht den Weg über § 22c und damit über ein einzelnes Land.

Die Instrumente, die der Vertrag geschaffen hat

Der Spielerschutz des Staatsvertrags besteht nicht aus Appellen, sondern aus Dateien und Schaltflächen. Vier davon prägen jedes erlaubte Online-Angebot in Deutschland.

Das Spielerkonto nach § 6a: Ein Konto je Anbieter, Spiel ohne Konto ist verboten, Identitätsdaten werden verifiziert, eine jährliche Re-Verifizierung ist vorgesehen, und vor Abschluss der Verifizierung ist ein vorläufiges Spiel bis 100 Euro für 72 Stunden möglich, allerdings ohne Auszahlungsmöglichkeit. Das anbieterübergreifende Einzahlungslimit nach § 6c mit der Regelgrenze von 1.000 Euro im Kalendermonat, geführt über die Limitdatei — Einzelheiten unter Einzahlungslimit 1.000 Euro. Die Aktivitätsdatei nach § 6h, die das gleichzeitige Spiel bei mehreren Anbietern verhindert; der Status wird nach 30 Minuten ohne Aktivität auf inaktiv gesetzt, beim Anbieterwechsel gilt eine Wartezeit. Und § 6i mit dem algorithmenbasierten Früherkennungssystem in Absatz 1 und dem Panikknopf in Absatz 3, einer deutlich erkennbaren Schaltfläche, die ohne Rückfrage für 24 Stunden sperrt.

Limitdatei und Aktivitätsdatei laufen im Länderübergreifenden Glücksspielaufsichtssystem LUGAS, das seit dem 1. Januar 2023 die Gemeinsame Glücksspielbehörde betreibt; technischer Dienstleister ist Dataport, die Spielenden sind in den Zentraldateien pseudonymisiert geführt. Das Sperrsystem OASIS nach den §§ 8 bis 8d liegt dagegen beim Land Hessen, vertreten durch das Regierungspräsidium Darmstadt.

Im Spiel selbst gelten die Grenzen des § 22a: Genehmigungspflicht für jedes einzelne Spiel, mindestens fünf Sekunden Spieldauer, kein Autoplay, kein Jackpot, kein gleichzeitiges Spiel mehrerer Automatenspiele bei demselben Anbieter. Der Höchsteinsatz liegt nach § 22a Absatz 7 bei einem Euro je Spiel; seit dem 1. Juli 2026 lässt die Behörde auf Grundlage der Öffnungsklausel in Satz 2 gestufte Erhöhungen auf 3 Euro ab 21 Jahren und auf 5 Euro nach einem 90-tägigen Zeitraum ohne suchtauffälliges Spielverhalten und mit verpflichtendem Spielverhaltensmonitoring zu. Diese Regelung ist bis zum 31. Dezember 2027 befristet.

Die Evaluierung nach § 32 und was der Zwischenbericht sagt

Der Vertrag ordnet seine eigene Überprüfung an. § 32 verlangt eine Evaluierung; ein Zwischenbericht der Länder liegt seit dem 31. Januar 2024 vor, der zusammenfassende Bericht ist bis zum 31. Dezember 2026 vorzulegen. Zum Stand Ende September 2026 ist er nicht erschienen.

Der Zwischenbericht ist deshalb die aktuellste amtliche Selbstbewertung, und er fällt zurückhaltender aus, als die öffentliche Debatte vermuten ließe. Zum Einzahlungslimit heißt es dort, es zeige sich „ein Evidenzstrang, der darauf verweise, das monatliche Einzahlungslimit von 1.000 Euro im Online-Segment in Zukunft nach unten zu korrigieren“. Die Bewertungsfrage, ob eine Bonitätsprüfung ausreicht, beantwortet er ebenfalls klar: „die alleinige Abfrage eines Score-Wertes [ist] keinesfalls ausreichend“. Zugleich formulieren die Länder als Fazit, es gebe „noch keine verlässliche Aussage zu einem gegebenenfalls absehbaren Änderungsbedarf“.

Zur Werbung nennt der Bericht drei offene Punkte: Sponsoring sei in § 5 unzureichend geregelt, das Live-Werbeverbot werde durch extensive Dachmarkenwerbung weitgehend unterlaufen, und die Suchthilfe halte die Beschränkungen insgesamt für nicht ausreichend.

Ein Hinweis zur Einordnung: Beschlüsse der Ministerpräsidentenkonferenz oder des Glücksspielkollegiums zu Einzahlungslimits aus den Jahren 2025 und 2026, wie sie in Sekundärquellen kursieren, sind nicht belegbar. Das Glücksspielkollegium hat nur bis zum 31. Dezember 2022 entschieden; seither entscheidet die Gemeinsame Glücksspielbehörde.

Der Zweite Änderungsstaatsvertrag vom 26. März 2026

Die erste substanzielle Änderung des Vertragswerks ist am 1. Juli 2026 in Kraft getreten. Ihr Kern ist nicht der Spielerschutz, sondern der Vollzug.

Angepasst wurde die Regelung zu Netzsperren in § 9 an die höchstrichterliche Rechtsprechung — das Instrument war in der Praxis weitgehend blockiert, was der Tätigkeitsbericht 2025 offen einräumt. Ebenfalls berührt sind § 4b und die Governance der Gemeinsamen Glücksspielbehörde.

Wichtiger als das, was geändert wurde, ist an dieser Stelle, was unverändert blieb. Der Zweite Änderungsstaatsvertrag betrifft § 6c und § 5 nicht: Das Einzahlungslimit von 1.000 Euro und die Werbebeschränkungen stehen weiter so im Vertrag wie 2021. Die Bewegung des Jahres 2026 in Richtung Lockerung fand nicht im Vertragstext statt, sondern in einer Entscheidungsrichtlinie der Behörde zum Höchsteinsatz — und damit auf der Ebene unterhalb des Gesetzes.

Für die kommenden Monate hat die Behörde zwei Schwerpunkte angekündigt: die gesetzliche Evaluierung und die Vorbereitung des neuen Erlaubniszyklus ab 2027. Was eine Erlaubnis umfasst und wie man sie prüft, steht unter GGL-Lizenz erklärt.

Häufige Fragen

Quellen

1. Glücksspielstaatsvertrag 2021 — insbesondere §§ 1, 2 Abs. 2, 5, 6a, 6c, 6h, 6i, 8 bis 8d, 9, 22a, 22c, 23 und 32.
2. <a href="https://www.gluecksspiel-behoerde.de/images/pdf/jahresberichte/GGL_Taetigkeitsbericht_2025.pdf" rel="nofollow noopener">GGL-Tätigkeitsbericht 2025</a>, veröffentlicht am 3. Juli 2026 (Kanalisierungsquote, Vollzugszahlen, Netzsperren).
3. <a href="https://www.im.nrw/system/files/media/document/file/zwischenbericht-zur-evaluation-glustv-2021.pdf" rel="nofollow noopener">Zwischenbericht der Länder zur Evaluierung des GlüStV 2021</a> vom 31. Januar 2024.
4. <a href="https://www.gluecksspiel-behoerde.de/de/fuer-spielende/informationen-fuer-spielende-faqs/faq-einzahlungslimit-und-hoechsteinsatz" rel="nofollow noopener">GGL — häufig gestellte Fragen zu Einzahlungslimit und Höchsteinsatz</a>.
5. <a href="https://rp-darmstadt.hessen.de/sicherheit-und-kommunales/gluecksspiel/spielersperrsystem-oasis" rel="nofollow noopener">Regierungspräsidium Darmstadt — Spielersperrsystem OASIS</a>.
6. <a href="https://www.check-dein-spiel.de/" rel="nofollow noopener">check-dein-spiel.de</a> — Bundesinstitut für Öffentliche Gesundheit, Beratungstelefon 0800 1 37 27 00.